最高法院判例:行政机关具有自我纠错的职权
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作者:行政复议处    来源:裁判文书网     时间:2018-10-31 11:38    浏览次数:

中华人民共和国最高人民法院

行政 裁 定 书

2018)最高法行申2218

再审申请人(一审原告、二审上诉人)钟卫东。

委托代理人杨文义(曾用名钟尚安)。系钟卫东堂兄。

被申请人(一审被告、二审被上诉人)广东省蕉岭县人民政府。

法定代表人刘彩波。

委托代理人陈建光。

委托代理人徐芳辉。

再审申请人钟卫东因诉被申请人广东省蕉岭县人民政府(以下简称蕉岭县政府)注销农村土地承包经营权证一案,不服广东省高级人民法院于20171120日作出的(2016)粤行终1303号行政判决,向本院申请再审。本院于2018416日立案受理,依法组成合议庭进行审查。案件现已审查终结。

2014年,广东省蕉岭县以1999年第二轮土地延包底册为依据,开展农村土地承包经营权确权登记、颁证工作。201449日,发包方蕉岭县广福镇豪岭村绿河经济合作社(以下简称绿河合作社)与钟卫东签订《农村土地承包合同》。同年418日,蕉岭县政府向钟卫东颁发蕉府农地承包权(2014)第44142710720612027J号《农村土地承包经营权证》(以下简称第44142710720612027J号承包证),该证载明承包地总数6块,其中,争议地“沙坪麦园里”地块面积1.6亩。20159月,蕉岭县广福镇豪岭村村干部发现,登记在豪岭村钟卫东等68户承包证上的“沙坪麦园里”土地,共110.59亩,属于国有土地,即向广福镇政府领导报告。201599日,广福镇政府向蕉岭县农业局提交《关于请求纠正广福镇豪岭村麦园排土地确权证错登的请示》。经向68户承包户做释明工作,其中60户交回《农村土地承包经营权证》,钟卫东等8户未交回。20151130日,蕉岭县国土局出具《证明》,主要内容为:依据蕉岭县政府于1990725日颁发的NO.0000157-NO.000159《国有山林证》及《广福茶场界址图》、梅州市人民政府于2000626日作出的梅市府函(200029号《关于同意蕉岭县各镇(场区)联合勘定行政区域界线协议书的批复》,和蕉岭县政府于20061027日给广东省蕉岭监狱(以下简称蕉岭监狱)核发的蕉府国用(2006)第060002号《国有土地使用证》(以下简称第060002号国有土地证)、NO.000159《国有山林证》等证据材料,坐落在广福镇豪岭村“沙坪麦园里”,面积为12.82亩的土地,属于蕉岭县政府的国有土地。20151125日,蕉岭县农业局以《关于收回<农村土地承包经营权证>证书予以更正登记的通知》,通知钟卫东五日内交回第44142710720612027J号承包证进行更正,逾期将予以注销。同年129日,蕉岭县农业局又向钟卫东发出《告知书》,告知第44142710720612027J号承包证登记有误。同年1228日,蕉岭县政府作出蕉府公(201533号《关于注销广福镇豪岭村绿河经济合作社8户承包户持有的<农村土地承包经营权证>的公告》(以下简称33号注销公告),注销钟卫东持有的第44142710720612027J号承包证。2016122,钟卫东提起本案行政诉讼,请求撤销33号注销公告。

另查明,20091月,蕉岭监狱迁移至广东省××市,蕉岭监狱更名为广东省惠州监狱。2012413日,广东省惠州监狱与蕉岭县政府签订《协议书》,由蕉岭县政府收回蕉岭监狱的8507.25亩原国有土地。土地收回后,蕉岭县国土局依法注销蕉岭监狱持有的第060002号国有土地证和NO.000159《国有山林证》。本案争议地“沙坪麦园里”在蕉岭监狱的国有土地范围内。还查明,1999年农村土地二轮延包底册中,钟卫东户承包责任田未记载有“沙坪麦园里”地块。

梅州市中级人民法院(2016)粤14行初40号行政判决认为,蕉岭县政府在开展农村土地承包经营权确权登记颁证工作时,误将不属于钟卫东1999年第二轮土地延包底册记载的承包地范围的“沙坪麦园里”1.6亩国有土地,登记到钟卫东的土地承包证上。蕉岭县政府发现登记错误后,向钟卫东作释明工作,通知其交回土地承包证予以纠正。在钟卫东逾期未交回的情况下,蕉岭县政府依法作出33号注销公告,注销钟卫东持有的第44142710720612027J号承包证,认定事实清楚,程序合法,适用法律正确。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条规定,判决驳回钟卫东的诉讼请求。钟卫东不服,提起上诉。

广东省高级人民法院(2016)粤行终1303号行政判决认为,钟卫东提供的1953年土改时期《土地房产所有证》、2014年《蕉岭县广福镇豪岭经济联合社集体土地所有权权属界线确认公示图》,不能证明涉案土地系集体所有的土地;其提交的1982325日《会议纪要》,反而证明争议地系原蕉岭监狱使用的国有土地,绿河合作社无权将国有土地发包给钟卫东,颁发第44142710720612027J号承包证显然是错误的。蕉岭县政府发现错误登记后,依法注销该承包证,符合《中华人民共和国农村土地承包经营权证管理办法》第二十、二十一条的规定。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第(一)项的规定,判决驳回上诉,维持原判。

钟卫东申请再审称:1.“沙坪麦园里”100多亩土地,历来是广福镇豪岭村绿河等村民小组所有,有1953年《土地房产所有证》、《蕉岭县广福镇豪岭经济联合社集体土地所有权权属界线确认公示图》为证。上世纪60年代,该片土地被蕉岭监狱前身广福农场挤占,但并没有依法征收为国有。2010年广福农场撤离后,绿河合作社村民收回被挤占的土地进行耕种,争议地仍应属于集体土地。2.钟卫东依法取得第44142710720612027J号承包证,承包经营权应受法律保护。蕉岭县政府以“工作失误、错登误包”为由注销承包证,没有法律依据。蕉岭县政府提供的原蕉岭监狱第060002号国有土地证已经作废,且该证登记蕉岭监狱座落地址在广福镇,而涉案土地在豪岭村,二者所指地块不是同一土地。3.二审于201677日受理,至20171120日作出判决,违反法律规定的三个月审理期限,审判程序违法。请求撤销一、二审判决,依法对本案予以再审。

蕉岭县政府答辩称:1.涉案“沙坪麦园里”土地确系国有土地,早在60年代初期设立广福农场(蕉岭监狱前身)时,“沙坪麦园里”土地即由国家征用,划拨给广福农场使用,土地性质应属国有。2009年蕉岭监狱迁移至惠州后,蕉岭县政府收回蕉岭监狱原使用的国有土地,“沙坪麦园里”土地属于蕉岭县政府为使用权人的国有土地,不是豪岭村或其下属村民小组集体所有的土地。2.钟卫东提交的土改时期《土地房产所有证》和《蕉岭县广福镇豪岭经济联合社集体土地所有权权属界线确认公示图》,不能作为土地权属的证据;1982325日《会议纪要》所达成的协议,反而证明“沙坪麦园里”土地是国有土地。3.蕉岭监狱的土地涵盖广福镇的大坝、石峰、乐干、豪岭和铁坑五个村,其中监狱机关座落于广福镇,钟卫东将第060002号国有土地证中登记的监狱机关驻地,等同于监狱用地范围,明显是偷换概念、混淆视听。请求驳回钟卫东的再审申请。

本院经审查认为《中华人民共和国行政诉讼法》第六十二条规定,人民法院对行政案件宣告判决或者裁定前,被告改变其所作的行政行为,原告同意并申请撤诉的,是否准许由人民法院裁定。根据该条规定,行政诉讼中,作为被告的行政机关,均有权自我纠正错误的被诉行政行为,至于纠错行为是否正确合法,人民法院应当予以审查认定。推而广之,行政程序中,行政机关发现作出的行政行为确有错误的,同样具有自我纠错的法定职权。至于自我纠错行为是否合法,则应当看行政机关自我纠错的理由是否合法、正当,并依法接受人民法院的司法审查。本案中,蕉岭县政府发现给钟卫东颁发第44142710720612027J号承包证行为错误后,经释明催告,要求钟卫东主动交回错误颁发的承包证,由蕉岭县政府予以更正,钟卫东拒不配合纠错,蕉岭县政府依法自我纠错,作出被诉33号注销公告,注销钟卫东持有的第44142710720612027J号承包证,认定事实清楚、证据充分,适用法律、法规正确,符合法定程序。一、二审判决驳回钟卫东的诉讼请求,并无不当。钟卫东主张“沙坪麦园里”土地历来是广福镇豪岭村相关村民小组所有,但对上世纪60年代蕉岭监狱前身广福农场开始使用争议地的事实并不否认,只是认为当时没有依法征收为国有,所以土地仍属于其集体所有。然而,根据本案查明的事实,广福农场及其继受者蕉岭监狱不仅使用争议地,而且取得国有土地使用证,蕉岭监狱撤出后,注销其持有的国有土地使用证,并非意味着土地所有权回归原集体经济组织,而是收归蕉岭县政府管理。因此,钟卫东主张“沙坪麦园里”土地仍属于豪岭村相关村民小组所有,与事实不符,本院不予支持。钟卫东又主张,蕉岭县政府以“工作失误、错登误包”为由注销承包证,没有法律依据。如前所述,自我纠错是行政机关的法定职权,蕉岭县政府发现将国有土地给钟卫东等人错误颁发集体土地承包证,依法作出33号注销公告,具有法定职权和事实根据,符合法律规定。钟卫东自认为该行为没有法律依据,是对行政机关享有自我纠错法定职权的误解,该项申请再审理由不能成立。至于钟卫东关于蕉岭监狱持有的第060002号国有土地证不包括位于豪岭村的“沙坪麦园里”的主张,本院同意蕉岭县政府的答辩意见,监狱机关驻地的位置与土地使用权范围显然不是一个概念,根据本案查明的事实,第060002号国有土地证包含争议地“沙坪麦园里”,是不可否认的事实。钟卫东还主张二审超审限,审判程序违法。但是,根据行政诉讼法第九十一条第(五)项规定,违反法律规定的诉讼程序,可能影响公正审判的,才构成再审的充分理由,仅以审判程序违法为由申请再审,理由亦不能成立。

应当指出的是,蕉岭县政府给钟卫东颁发的第44142710720612027J号承包证,承包地总数6块。其中仅仅是“沙坪麦园里”1.6亩土地属于国有土地,颁证错误应予纠正,其余5块承包地的颁证行为,至今没有证据证明存在颁证错误问题。33号注销公告应当仅仅对“沙坪麦园里”1.6亩土地的颁证行为予以注销,其余不属于国有土地、属于钟卫东合法承包并取得承包证的土地承包经营权,依法应当受到保护。33号注销公告注销第44142710720612027J号承包证后,相关行政机关应当给钟卫东重新核发另外5块享有合法承包权的土地承包证。

综上,钟卫东的再审申请不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条第(三)、(四)、(五)项规定的情形。依照《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第一百一十六条第二款的规定,裁定如下:

驳回钟卫东的再审申请。

审 判 长 郭修江

审 判 员 熊俊勇

审 判 员 刘艾涛

二〇一八年五月三十一日

法官助理 黄宁晖

书 记 员 陈清玲

 

 


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