推进调解制度改革 促进矛盾纠纷化解
─── 上海一中院关于多元化调解机制改革路径的调研报告
作者:王剑平 敖颖婕等    来源:人民法院报     时间:2018-05-29 15:54    浏览次数:

    2004年,最高人民法院发布“二五改革纲要”,正式开启了多元化纠纷解决机制的改革,并将多元化调解作为重点工作。上海市第一中级人民法院紧跟改革的步伐,形成了具有中级法院特色的多元化调解机制。课题组以该院为调研对象,梳理了多元化调解改革的历史沿革、基本情况,分析了各种问题和成因,并提出了完善的对策建议。

  一、多元化调解改革的历史沿革

  上海一中院多元化调解改革起步较早,至今经历了五个阶段。

  第一阶段:20世纪90年代初。上海市中级人民法院在经济审判庭内部设立经济调解中心,集中受理经济纠纷并及时调解。

  第二阶段:1995年至2008年。1995年上海市中级人民法院一分为二,同时撤销经济调解中心,由各个合议庭在审理案件的过程中开展调解工作。

  第三阶段:2008年至2014年。上海一中院在立案庭设立调解组,挑选合适的案件集中进行调解,调解不成再转入审判业务庭。调解人员包括了退休法官、人民陪审员、人民调解员等。

  第四阶段:2014年至2016年。2014年起,上海一中院开始探索商事案件的多元解纷机制,与上海商事经贸调解中心等多家组织签约,由立案组负责委托或委派调解,引入社会力量化解商事纠纷。

  第五阶段:2017年初至今。为落实《最高人民法院关于人民法院进一步深化多元化纠纷解决机制改革的意见》,将调解组升级为诉调对接中心,依托上海市长宁区人民联合调解平台,优化常驻调解力量,扩展特邀调解力量,建立开放式调解体系。

  二、多元化调解的基本情况

  2008年至2017年,上海一中院调解组和诉调对接中心共收案1.1万余件,调撤案件2000余件。具体情况如下:

  1.调解组和诉调对接中心调解率变化趋势

  2008年至2012年,调解组调解率维持在20%左右。2013年新民诉法施行,小额诉讼一审终审,中级法院案件审理难度总体上升,调解率下降明显,平均只有13%左右。2014年起,调解组人员结构大幅调整,人民调解员退出,驻院调解队伍由退休法官组成,调解率再度下降。2017年,诉调对接中心成立,由人民调解员组成新的驻院调解队伍,同时引入新调解机制,调解率大幅上升,接近25%。(见图一)

  2.特邀调解工作基本情况

  2014年至2016年,上海一中院特邀调解委托工作由立案组负责,分流比例(特邀调解数量占多元化调解数量的比例)平均仅为7%。2017年逐步统一由诉调对接中心管理,同时积极与领域内的很多组织机构建立合作机制,特邀调解分流比例上升至50%。尽管特邀调解起步较早,但其调解率波动性一直较大,2017年特邀调解的调解率大约在28%。

  3.各类驻院调解员工作情况比较

  驻院调解人员主要包括人民调解员、人民陪审员以及退休法官,三类调解人员各有优缺点。退休法官平均在职期间较长,但调撤率较低,只有14%。人民陪审员由于履行陪审职责,收案数较少,月均只有15件。比较而言,人民调解员优势较为明显,调撤率(28%)和收案数(23件)均为最高,平均在职期间较长。(见图二)

  4.主要类型案件收案数及调解率情况

  驻院调解员收案类型中民事案件占绝大多数,商事案件一般由专门性商事调解组织进行调解。劳动纠纷、离婚纠纷、机动车交通事故责任纠纷、房屋租赁合同纠纷这四类案件收案量最大,占十年调解收案总数的50%。但很多收案量较大的案件调解率并不高,如房屋租赁纠纷。委托合同纠纷、工伤保险待遇纠纷、机动车交通事故责任纠纷、离婚纠纷等案件调解率相对较高,能达到26%以上,但前两类案件实际收案量近十年年均只有50余件。

  三、多元化调解现状的成因分析

  1.封闭式调解体系

  2016年以前,上海一中院采用的是封闭式调解体系,自行聘用人民调解员或者退休法官等作为驻院调解力量,驻院调解员的劳动报酬也由法院负责支出。这种模式在大部分基层法院是可行的,因为大多数基层法院的诉调对接中心都有独立的编制和经费保障。但是对于中级法院来说,没有文件依据去落实上述保障。封闭式的调解体系不仅限制了诉调对接工作的规模,也不容易吸引优秀的调解员,激发调解员的积极性。

  2.驻院调解队伍结构问题

  2014年以前,上海一中院驻院调解队伍主要由人民调解员和退休法官组成,2014年起,全部改聘退休法官。但改聘退休法官后调解率明显降低。这在一定程度上反映了以退休法官为主的驻院调解队伍的结构并不理想。此外,相对于其他两类调解员,人民调解员的工作成效和稳定性都有保障,将人民调解员作为驻院调解的主力军是较为合理的选择。

  3.特邀调解管理问题

  上海一中院特邀调解起步较早,2014年起就开始与特邀调解组织建立委托委派合作机制,但2016年之前还没有设立专门负责的部门,没有实现统一管理。这导致特邀调解每年委托委派的案件量和调解率都处于不稳定的状态,波动性较大,未能形成特邀调解合作的常态化。

  4.案件选取机制问题

  目前实行的专人选案机制,选案情况容易受到选案人个人因素的影响。一是会出现漏选的情况。选案人仅对其熟悉领域内的案件有充分的把握,因此只在其中挑选案件。这毫无疑问会遗漏很多适合调解的案件。二是会出现人案不匹配的情况。由于选案人并不一定参加调解,其认为适合调解的案件也不一定是调解人所擅长的。这在一定程度上导致某些案件收案量不大,调解率相对较高,而某些案件收案量很大,调解率却平平。

  四、完善多元化调解的对策建议

  1.建立开放式调解体系

  中级法院可以尝试与其所在地基层司法局合作,实现互利共赢。上海一中院诉调对接中心选择与长宁区司法局合作,依托其人民调解平台,由该平台向法院派驻调解员并负责调解员的补贴。同时上海一中院还引入特邀调解力量,借助专业的社会调解组织化解纠纷。驻院调解和特邀调解力量的引入,解决了中级法院诉调对接中心编制与经费不足的问题,扩大了调解员储备队伍,推进了专业化调解工作。

  2.引入多平台网上调解机制

  上海目前已经在全市范围内开通了在线调解平台。同时,可以考虑引入市场化网约调解机制,即依托已有的互联网平台,与之合作嵌入在线调解功能,打造市场化的网约调解平台。进而实现法院引导、市场参与的多平台网上调解机制,有效化解当事人调解时间长和经济成本高的矛盾,落实司法便民利民。

  3.优化调解队伍的结构和管理

  首先要优化调解队伍组成结构。一是确定合适的驻院调解队伍结构。人民调解员具有比较优势,应作为首选。上海一中院目前驻院调解队伍全部由人民调解员组成,调解率明显上升。二是结合实际确定合适的调解力量。上海一中院选择擅长本院常见类型案件的调解员以及与之相契合的调解组织,实现案件类型的精准对接。其次要优化调解队伍管理。上海一中院根据当前案件类型实际分布情况对驻院调解员定期组织培训,配合司法局做好调解员的考核工作,并保持与特邀调解组织的经常性联系,会商解决近期工作中出现的问题,确保特邀调解工作稳步推进。

  4.制定科学的调解案件分流机制

  首先,可结合大数据分析科学选案。可以考虑细化案件纠纷类型,建立各类案件调解情况数据库,由电脑结合案件分布以及调解员自身情况,初步筛选出适合调解的案件,选案法官再进一步选取分配,以避免人工选案的局限性。其次,建立调解难度评价机制,提高选案准确性和效率。可在一审案件立案时征询当事人调解意愿并就调解难度作出评价。针对上诉案件,建议一审主审法官对案件的调解难度进行评价,并提示调解的切入点,以解决一二审之间调解思路断开的问题。通过该评价机制,中级法院的调解团队可以迅速挑选出适合的案件,同时有针对性地开展调解工作。

  5.因案制宜确定调解机制

  第一,一审案件宜以特邀调解为主,实现解纷资源优化配置。中级法院的一审案件调解难度大且专业性较强,与驻院调解人员相比,特邀调解组织对相关专业领域更熟悉。故一审案件可以特邀调解为主,由专业组织解决专业领域的纠纷,实现解纷资源的优化配置。

  第二,二审案件应注意把握调裁关系,兼顾司法效率。二审审限短,相应的委托调解时限也较短,同时中级法院二审案件的平均难度较低,适时作出裁判并不复杂。因此要合理把握二审案件的调裁关系,不可因追求调解率而舍弃效率。

  第三,商事案件采用有偿调解,推行解纷方式市场化。商事纠纷案件是从市场中来,那么其解纷方式也可以放到市场中去。上海一中院自2014年起就开始推进商事案件特邀调解工作,已经与上海经贸商事调解中心等组织机构合作开展案件委托委派调解工作,并通过有偿调解的方式激励商事调解组织,提高调解效率。迄今为止已经委托委派案件500余件,调解案件160余件。

  第四,打造嵌入式调解,提高调解率。上海一中院针对受理案件的特点,全面推行嵌入式调解。嵌入式调解,是指法官在审案过程中视审理情况将案件委托给诉调对接中心进行调解。当事人最初都希望通过审判程序实现自己的权益,对调解不是很配合,随着审判程序的推进,当事人发现走审判程序并非其最优选择时,调解的难度会明显降低,这在二审中尤为明显。故中级法院推行嵌入式调解尤为必要。

  6.实现诉调裁一体化

  上海一中院的调解率在25%左右,对于调解不成功案件的分流需妥善处理。对于案情较为复杂或者一审判决可能存在问题的案件应移送至审判业务庭,进入普通审理程序。对于一审事实认定清楚,法律适用正确,案情简单的案件,可以移送至调解团队,也可以将案件移送至速裁团队,以实现调解案件的二次分流。

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