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《内蒙古自治区促进新型墙体材料 发展办法》立法调研报告
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作者:立法一处    来源:经济法规处     时间:2017-09-15 16:09    浏览次数:

《内蒙古自治区促进新型墙体材料

发展办法》立法调研报告

 

    根据2017年政府规章立法工作计划,为做好《内蒙古自治区促进新型墙体材料发展办法》的制定工作,自治区政府法制办和经信委组成立法调研组,于2017726日至82日,赴浙江、山东开展有关新型墙体材料政府规章立法调研,详细了解了两省新型墙体材料立法的经验和做法,以及新型墙体材料行业发展情况。现将有关调研情况汇报如下:

一、浙江省新型墙材立法情况及实施效果

1997年,根据国家产业政策导向的要求,浙江省在全国率先以政府令形式颁布了《浙江省新型墙体材料开发利用管理办法》(第87号令)。2007年将政府规章上升为地方性法规,出台了《浙江省发展新型墙体材料条例》。使浙江省发展新型墙体材料工作率先走上法制化轨道,明确了政府职责与市场行为产业调整之间的法律关系。

2016年浙江省生产新墙材约275亿块标砖,新墙材生产比例83.3% ,使用比例86.2%。生产能耗下降1%培育省级龙头企业12家,农村新墙材应用示范项目13关停淘汰60座落后烧结砖瓦窑,去产能19.32亿块标砖。全年因生产应用新墙材,综合利用各种废弃物约2300万吨,节能约10万吨标煤,减少二氧化碳废气排放约25万吨,减少二氧化硫废气排放约850吨。该条例的实施为浙江省墙改工作的开展提供了法律上的保障,使其发展水平遥遥领先,新型墙材生产应用的比例处于全国前列。

浙江省在条例实施过程中很好地将推进墙改政策与落实当前国家的重大政策相结合,将国家基本国策进行了具体细化。一是土地资源保护政策。传统的“秦砖汉瓦”以粘土为主要原材料,而粘土基本取之于耕地表层,对土地生产能力和土地质量破坏很大,不利于土地资源的可持续发展,损害子孙后代资源利用的权利。国家现在在规范土地资源利用、制定土地政策方面已经采取倒逼机制,因此“秦砖汉瓦”的生产方式必须要受到遏制。二是环境政策。传统的“秦砖汉瓦”在烧制过程中会消耗大量煤炭,造成生态环境的破坏。而基于当前对生态环境保护的要求,已经不允许继续进行这种高耗能高排放的生产方式,因此必须要用制度、法律的手段来推动墙改工作的进行。三是循环经济政策。发展循环经济是国家的重大政策。循环经济的三个原则要求减量化、再利用、资源化。新型墙体材料的生产主要是粉煤灰、煤矸石等工业固体废物的资源化利用过程,符合循环经济理念的三个要求。从上述政策背景看,发展新型墙体材料工作有重大意义,这项工作是必须要依靠制度加以推进的。
    二、山东省新型墙材立法情况及实施效果

2005年山东省人民政府发布《山东省新型墙体材料发展应用与建筑节能管理规定》,首次以地方政府规章形式对墙材革新予以规范。2013年山东省人大常委会将政府规章上升为《山东省民用建筑节能条例》,条例中多项条款对固体废弃物的综合利用,新型墙材应用、“禁实”和“限粘”等作出明确规定。

山东省墙材革新主管部门以出台的政府规章和条例为工作抓手,将墙材革新与建筑节能、绿色建筑等紧密结合,综合施策,积极作为,取得良好效果。2016年新型墙材生产量和应用量分别达到1660亿块标砖、1192亿块标砖,生产和应用比例分别达到97.3%98.8%。山东省墙材革新工作的突出亮点表现在:一是推行新型墙材产品认定。按照条例规定建立实施建筑节能技术产品认定制度,将新型墙材纳入认定管理目录,为推进墙材革新提供了重要手段。二是加强动态管理。建立针对产品的“飞行抽检”制度,通过政府采购、招投标方式,委托第三方检测机构对各类墙体材料进行抽检,确保产品符合安全质量标准;三是实行目标考核。山东省政府将推进墙材革新工作列入到各市政府的节能减排等责任考核中,每年组织现场考核、评价打分。四是加强科技创新。“十二五”以来,山东省财政共列支1.02亿元,扶持绿色建材科研项目200多个,在全国率先启动了建筑保温与结构一体化技术系统研究。

近年来山东省充分借助并严格执行政府规章和条例,积极发展应用节能利废、优质适用的新型墙材,形成了产业结构合理、品种配套齐全的新型墙材体系。特别值得我们借鉴的是,山东省通过发展新型墙材,从根本上解决了工业固体废物大量堆积堆存的问题。山东省工业固废综合利用率从条例出台前的不足20%,到现在不仅做到了省内大宗工业固废吃干榨尽百分之百利用,而且开始消纳京津冀等周边省市区的工业固废,用实践证明了发展新型墙材对提高资源综合利用效率的巨大推动作用。

三、我区新型墙材发展现状及存在问题

十二五以来,我区的新型墙材企业经历了从无到有、从小到大的长足发展。截至2016年底,全区墙材企业总数为991家,生产能力310亿块标砖。其中,新型墙体材料企业334家,年生产能力178亿块标砖,实际产量59.3亿块标砖;粘土类墙材企业457家,年生产能力132亿块标砖,实际产量50.6亿块标砖。粘土砖年产量也由原来的100亿块下降到50亿块左右,新型墙体材料的生产企业发展到300余家。新型墙体材料产品品种由310种发展到2040余种,主要有煤矸石、粉煤灰、炉渣等烧结砖、蒸压(蒸养)砖、石膏空心条板、砌块、粉煤灰加气砌块、轻集料小型砌块、精制矿砂、下水井盖、人行道砖、护坡砖、轻质隔墙板等新型墙体材料年产量折标砖由原来10亿块发展到50多亿块,占全区墙材总量的59%,每年可节约8万吨标准煤、节地1万余亩,综合利用各类工业废渣3000万吨。

随着我区煤矿的大量开采,以及火电、重化工产业的快速发展,随之而来的问题是必将产生大量的煤矸石、粉煤灰等工业固废。据统计,全区工业固体废物每年产生约2.2亿吨,仅煤矸石、粉煤灰年产生近1.5亿吨。如果煤矸石、粉煤灰等工业固废得不到有效的消纳和利用,必将给我区生态环境造成难以预计的污染和破坏,对推动我区生态文明建设,筑牢祖国北疆重要生态安全屏障造成巨大的不利影响。目前我区新型墙体材料发展主要存在以下几方面问题:

一是粘土类墙体材料生产屡禁不止。据不完全统计,全区粘土类墙体材料生产企业 457 家,年生产能力折合标砖 132 亿块。如足额生产,每年生产消耗的粘土将毁掉耕地 2.2  万亩,消耗燃煤60 万吨标煤,同时生产过程中将排放大量烟尘、二氧化硫、氟化物,造成严重的大气污染。积极发展应用新型墙体材料,既可以节约宝贵的耕地资源,又能消纳大量的粉煤灰、煤矸石等工业固废,起到保护环境、促进生态文明建设的重要作用。

二是新型墙材法制建设严重滞后。目前除我区外,全国大部分省市区均已出台了促进新型墙体材料发展的条例或政府令,颁布条例的省市区有18个,出台政府令的省市区有10个。我区仅以部门文件作为发展新型墙体材料产业的政策依据,从依法治国、依法行政的层面来讲已经不适应墙体材料革新工作的需要。对新型墙体材料进行地方立法是贯彻落实国家推广新型墙体材料政策的重要措施,成为全国各地区提高本地区新型墙体材料发展法制化水平的共同选择

三是新型墙体材料行政管理机制不完善。目前我区对新型墙体材料的行政管理还存在管理不到位、管理力度不足、管理能力较弱等问题。借鉴外省的做法,以出台地方性法规的形式,依法采取行政手段,解决推广新型墙体材料企业,生产新型墙体材料,禁止使用黏土砖等重点、难点问题。通过立法工作,不仅可以促进我区新型墙体材料管理措施的多元化,还可以极大提高对新型墙体材料生产使用过程中的监管力度,对促进我区新型墙体材料行业的健康、可持续发展具有重要作用。

四、建议

   (一)加快新型墙材法制建设进程。山东和浙江的先进经验启示我们,一项事业的发展,离不开政策法规的支撑。浙江和山东新型墙材的健康快速发展,就是建立在科学的政策和法律法规基础之上的。加快新型墙材法制建设进程能够有效推动我区新型墙体材料健康快速发展,实现新型墙体材料的深入推广和普遍应用。从而加快推进我区生态文明建设、促进节能减排、保护生态环境,筑牢祖国北疆重要生态安全屏障,实现我区建材工业全面协调可持续发展。建议早日出台《内蒙古自治区促进新型墙体材料应用发展办法》,发挥立法的引领和推动作用。

    (二)关于新型墙材产品认证的问题。新型墙材作为绿色建材的重要组成部分,其产品种类较多,产品标准较为严格,市场缺乏对新型墙材的识别辨别能力。为此自治区经济和信息化委员会作为墙体材料革新行政主管部门,制定了《内蒙古自治区促进新型墙体材料应用发展管理办法》(内经信办字〔2015248号),文件要求新型墙材实行目录管理和认证制度,按照国家产业政策和新型墙材产品标准要求开展产品认证工作,使真正具有节能、轻质、高强、隔热、环保特性的新型墙材进入市场。从外省的调研情况来看,产品认证制度对推动行业发展起到了非常积极的作用,同时也符合国务院办公厅《关于建立统一的绿色产品标准、认证、标识体系的意见》(国办发〔201686号)的文件精神。

   (三)加强宣传引导,提高认识。充分发挥新闻媒体的舆论导向作用,宣传新型墙材推广应用的重要性和迫切性,提高公众对墙材革新政策的理解与参与,营造良好的社会舆论氛围。立法过程也一个宣传过程,更是提高法治意识的过程。提高对新型墙体材料的认识程度,一方面要进一步增强政府各相关部门的沟通衔接,提高政府部门特别是领导的重视程度,达到统一步调, 形成合力。同时在一些职能部门的工作节点上, 抓好宣传,落实任务, 保证在生产企业管理、市场使用环节的宣传得到落实。另一方面要充分利用新闻媒介的作用, 重点宣传好“禁实限粘”政策规定以及新型墙体材料的优越性, 尤其是要针对农村牧区开展宣传,做到家喻户晓, 达到转变思想观念的目的,因地制宜推进“城市限粘、县城禁实,农村推新”,发展绿色墙材,提升墙材行业绿色发展、循环发展低碳发展水平,促进建材行业转型升级。

 


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