最高法院案例:行政复议受案范围的判断标准
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作者:最高人民法院    来源:行政渉法研究     时间:2017-10-30 15:55    浏览次数:

【裁判要点】

《中华人民共和国行政复议法》第二条规定,公民、法人或者其他组织认为行政行为侵犯其合法权益的,可以依法申请行政复议;第六条规定,公民、法人或者其他组织认为行政机关的行政行为侵犯其合法权益的,属于行政复议的受案范围。根据上述规定,只有对当事人权利义务可能产生实际不利影响的行政行为,才属于行政复议的受案范围,不可能对当事人的权利义务产生实际影响的行政行为,不属于行政复议的受案范围,即“实际影响”标准。

 

【裁判文书】最高人民法院(2016)最高法行申728号行政裁定

【案由】行政复议

 

【当事人】

再审申请人(一审原告、二审上诉人)刘富新。

被申请人(一审被告、二审被上诉人)辽宁省人民政府。住所地:沈阳市皇姑区北陵大街45号。

法定代表人陈求发,省长。

委托代理人刘通、时圣领,辽宁省人民政府法制办公室工作人员。

 

【诉讼由来】

再审申请人(一审原告、二审上诉人)刘富新。

被申请人(一审被告、二审被上诉人)辽宁省人民政府。住所地:沈阳市皇姑区北陵大街45号。

法定代表人陈求发,省长。

委托代理人刘通、时圣领。

 

【一审】 

刘富新系沈阳纺织器材厂职工。沈阳纺织器材厂因生产经营困难长期停产,职工上访。为解决沈阳纺织器材厂的社会稳定问题,沈阳市人民政府(以下简称沈阳市政府)于2004年7月召开市长办公会,研究此项问题,作出第146号《关于妥善解决沈阳市纺织器材厂和沈阳电线厂稳定问题的会议纪要》(以下简称146号会议纪要),确定了解决沈阳纺织器材厂稳定问题的8条意见,主要内容包括:同意沈河区政府解决沈阳纺织器材厂稳定问题的处理意见,严格依法操作,确保8月31日前息访;同意沈阳纺织器材厂拖欠职工的养老保险费中的统筹部分予以缓缴;对企业退休职工移交社区费用作出妥善安排,退休职工医疗保险按市劳动保障局即将出台的困难单位参加医疗保险的特殊政策执行,退休职工的采暖费原则上由沈河区政府承担;安置在册职工经济补偿金和其他所有问题的处理,严格按照并轨政策、实行经济性裁员的原则及有关政策执行;在补缴拖欠的失业保险费后,职工全部享受失业保险待遇,分批支付;沈阳纺织器材厂土地变现款予以返还,用于安置职工;处理企业稳定问题的资金缺口,由市、区两级政府协商,经批准可由市政府借给沈河区政府部分资金予以解决;责成市政府一位副秘书长对企业维稳问题负总责,市直各部门全力配合。2004年9月,沈阳市政府再次召开市长办公会议,并形成第210号《关于沈阳纺织器材厂稳定问题的会议纪要》(以下简称210号会议纪要)。210号会议纪要主要内容是:按照有关程序经批准后,向沈河区政府提供2441万元借款,专项用于职工安置,沈河区政府必须彻底解决职工安置问题,缺口资金由沈河区政府负责解决;借款中包括企业应向市财政缴纳的1825万元土地出让金和企业离退休人员10年预提采暖费的50%即616万元,如市财政将1825万元土地出让金予以返还,则2241万元借款中扣除1825万元;责成沈河区政府负责筹措资金,依法在1个月内将企业购买的3块土地过户到沈河区政府指定单位,并在3个月内依法解除企业与两户企业的合作租赁协议,为土地变现创造条件;责成大东区政府解决与该企业有关的经济纠纷,力争变现资金,用于安置职工;责成市劳动和社会保障局协调沈河区政府做好企业职工的分流安置工作;对企业在供暖分户前拖欠的供暖单位的采暖费,由沈河区政府承担50%,其余由市财政局列支;在足额补缴拖欠职工的失业保险费的前提下,企业在册职工解除劳动关系后,享受失业保险待遇;统筹项目外物价补贴和退休人员管理活动费由沈河区政府解决;本会议纪要未涉及、第146号市长办公会议纪要已确定的事项,按第146号市长办公会议纪要精神处理。2015年1月29日,刘富新对210号会议纪要申请行政复议,辽宁省政府以刘富新提出的请求不属于行政复议受理范围、超过复议申请期限为由,于2015年3月27日作出辽政行复驳字(2015)33号《驳回行政复议申请决定书》(以下简称33号复议决定)。2015年4月14日,刘富新向沈阳市中级人民法院提起诉讼,请求撤销33号复议决定。

沈阳市中级人民法院(2015)沈中行初字第135号行政判决认为,根据《中华人民共和国行政复议法》第十三条第一款规定,辽宁省政府具有作出33号复议决定的法定职权。辽宁省政府提供的证据可以证明,刘富新最迟于2011年7月即已知道210号会议纪要。对此,刘富新当庭亦予认可。根据《中华人民共和国行政复议法》第九条第一款规定,刘富新应在60日内提出行政复议申请。刘富新一审当庭陈述,曾于2012年向辽宁省政府写信要求撤销和废止210号会议纪要,但刘富新2011年7月已经知道210号会议纪要的内容,2012年向辽宁省政府写信时已超过法定的复议申请期限。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定,判决驳回刘富新的诉讼请求。

 

【二审】

刘富新不服提起上诉。

辽宁省高级人民法院(2015)辽行终字第302号行政判决认为,刘富新2011年7月得知210号会议纪要的内容,未在法定期限内提出行政复议申请,2012年向辽宁省政府写信时已超过法定的复议申请期限,且没有不可抗力或者其他正当耽误法定申请期限的理由,辽宁省政府依据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款第(二)项的规定,驳回其行政复议申请,结论并无不当。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第(一)项规定,判决驳回上诉,维持原判。

 

【再审请求和理由】

刘富新申请再审称:《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条规定,涉及不动产的案件,起诉期限是20年。刘富新提出复议的内容涉及不动产,没有超过20年的起诉期限。刘富新2011年曾就210号会议纪要到沈阳市中级人民法院起诉、到辽宁省政府法制办申请复议,二单位都以210号会议纪要是规范性文件为由不予受理,也不出具材料。210号会议纪要存在大量违法、违规情形,侵害刘富新的合法权益。请求撤销一、二审判决,撤销210号会议纪要。

 

【被申请人辩称】

辽宁省政府辩称:根据《中华人民共和国行政复议法》第十三条的规定,辽宁省政府对刘富新的复议申请作出驳回决定,事实清楚、证据充分、程序合法。请求驳回刘富新的再审申请。

 

【再审裁判理由和结果】

本院经审查认为,《中华人民共和国行政复议法》第二条规定,公民、法人或者其他组织认为行政行为侵犯其合法权益的,可以依法申请行政复议;第六条规定,公民、法人或者其他组织认为行政机关的行政行为侵犯其合法权益的,属于行政复议的受案范围。根据上述规定,只有对当事人权利义务可能产生实际不利影响的行政行为,才属于行政复议的受案范围,不可能对当事人的权利义务产生实际影响的行政行为,不属于行政复议的受案范围。本案中,210号会议纪要的主要内容是对沈阳市两级政府及其职能部门之间关于沈阳纺织器材厂企业改制过程中职工安置补偿问题职责分工,并未对刘富新的权利义务产生实际影响,对刘富新权利义务产生实际影响的是沈阳市相关职能部门及其相关区政府根据会议纪要的分工,依职权作出的安置补偿等行政行为。因此,210号会议纪要不属于行政复议的受理范围。辽宁省政府33号复议决定以刘富新的复议请求不属于行政复议受理范围为由,决定驳回行政复议申请,并无不当,本院予以支持。刘富新主张,参照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条规定,涉及不动产的案件,起诉期限是20年,申请行政复议未超过法定起诉期限。本院认为,20年最长起诉期限,仅适用于当事人一直不知道行政行为主要内容的情形,20年内一旦当事人知道或者应当知道被诉行政行为主要内容,行政机关未告知当事人复议权和复议期限的,当事人应当在知道或者应当知道行政行为内容之日起2年内申请行政复议,不适用20年的最长期限。刘富新主张适用20年最长申请行政复议期限,是对行政复议申请期限的错误理解,其该项申请再审理由不能成立。刘富新还主张,曾就210号会议纪要到沈阳市中级人民法院起诉、到辽宁省政府法制办申请复议,二单位都以210号会议纪要是规范性文件为由不予受理,也不出具材料,但刘富新没有提供证据证明上述事实存在,对其上述主张本院不予支持。刘富新关于210号会议纪要存在大量违法、违规情形,侵害刘富新的合法权益的主张,属于对被申请行政复议的210号会议纪要实体审查的内容,33号复议决定是从程序上决定驳回其复议申请,未涉及210号会议纪要的合法性问题,以此为由申请再审,理由不能成立。

综上,刘富新的再审申请不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条第(一)、(四)项规定的情形。依照《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第七十四条的规定,裁定如下:

驳回刘富新的再审申请。

 

【合议庭成员】 郭修江  张志弘 汪国献

【裁判日期】  2016年6月13日

 

 

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