规范性文件备案审查的新尝试
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作者:合法性审查监督处    来源:合法性审查监督处     时间:2017-10-13 16:47    浏览次数:

 

2017928日,自治区政府法制办举办了“自治区委办厅局规范性文件集中备案审查工作座谈会”,这是我办首次以集中审查的形式开展规范性文件备案监督工作,是贯彻落实《法治政府建设实施纲要(20152020年)》“加强备案审查制度和能力建设,把所有规范性文件纳入备案审查范围,健全公民、法人和其他组织对规范性文件的建议审查制度,加大备案审查力度,做到有件必备、有错必纠。”要求的重要举措,是提高规范性文件质量,发挥规范性文件备案监督实效的大胆探索和有益尝试。

一、主要做法

集中备案审查,在以下几个方面进行了不同以往的创新:审查主体由政府法制机构转变为法学专家;审查形式上由书面审查转变为面对面沟通;审查方式上由单方审查变为多元讨论;审查内容上从合法性审查扩大到合法性、适当性、技术规范审查;参与主体由部门的法制机构扩大到部门起草处室。

集中备案审查以解决实际工作中存在的问题为出发点,从自治区委办厅局2017年备案的规范性文件中挑选出有代表性的文件,主要是执法任务重,规范性文件制定数量多,内容涉及民生,或者和管理相对人权益密切相关,规范性文件制定中存在的问题具有专业性或者具有普遍性等多种因素。综合以上原则共选出自治区食品药品监督管理局《关于加强取得食品经营许可证零售药店经营管理的通知》、自治区民政厅《内蒙古自治区养老服务机构等级评定办法》、自治区经信委《内蒙古自治区小型微型企业创业创新示范基地认定管理办法》、自治区住房与城乡建设厅《内蒙古自治区本级政府投资非经营性项目招标投标信用管理暂行办法》、自治区公安厅《全区公安机关流动人口居住登记和居住证办理工作规范(试行)》等5件规范性文件。专家从内容的合法性、适当性、甚至字词用法以及制定程序等多方面提出了专业的意见和建议,参会单位就各自存在的问题和专家进行了交流和探讨,创造了良好的研究氛围,既解决了备案审查中长期存在的难题,同时也提高了起草部门对规范性文件的认识。

二、成功经验

通过集中备案审查,主要从以下几个方面取得了显著成效:第一是通过抓典型带动全面工作进展。集中备案审查中五件规范性文件存在的问题具有代表性,是报送备案的规范性文件中普遍存在的问题,通过抓典型部门的典型问题,反映规范性文件备案工作的水平,推动部门提高对规范性文件报送备案重要性的认识,进而提高规范性文件制定质量。同时,也有利于认识问题的普遍性,找到解决问题的方法,实现规范性文件质量的全面提高。第二是推动了部门规范性文件制定过程中专家协助审查工作的进展。与会人员一致认为专家的意见详实专业,切中要害,并一致表示,在规范性文件制定过程中,采取专家协助审查的方式,能顾有效避免在备案审查中发现问题的被动。因此,实行法律顾问制度,采取专家协助审查的方式应该得到大力推广。第三是提高了委办厅局规范性文件起草部门对规范性文件的重视。规范性文件的起草主体是委办厅局的业务处室,而备案工作一直由法规处室承担,导致承担义务的主体并不是接受监督的主体,备案监督工作开展一直受到制约。通过集中备案审查中起草处室的直接参与,能够更有效率的贯彻规范性文件制定工作要求,从源头上解决规范性文件质量问题。

三、扩大经验的进一步打算

   规范性文件备案审查是体现政府层级监督的重要措施。2013年—2017年,自治区政府法制办共收到盟行政公署、市人民政府和自治区委办厅局备案规范性文件2293件,在监督纠正违法文件,促进盟市和委办厅局规范性文件制定质量方面发挥了重要作用。但是由于备案文件数量众多,审查能力有限,审查方式单一等诸多方面的局限,备案审查并没有实现监督效果的最大化。如何让备案监督充分发挥作用,是法治政府推进过程中的重要课题。集中备案审查为我们提供了崭新的视野和工作方法,为进一步做好规范性文件备案审查工作打开了思路。

1、将规范性文件集中备案审查制度化常态化

在委办厅局集中备案审查经验的基础上,继续探索盟市集中备案审查工作,并在积累一定经验的基础上,将规范性文件集中备案审查作为一项制度固定下来,形成《规范性文件集中备案审查工作规程》,指导规范性文件集中备案审查工作。可以进一步尝试将一部分规范性文件的备案审查采取政府购买服务的方式承包给专业机构,这样能够保障审查的时效性和专业性,充分发挥备案监督的实效,促进全区规范性文件制定质量的提高。

2、促进规范性文件定期评估制度的建立

规范性文件定期评估清理制度是提高规范性文件质量,保证规范性文件的合法性、时效性的重要制度,从2013年我区正式建立定期清理制度以来,评估通常是伴随着清理工作而开展的,部门经过对自己已经出台的规范性文件的评估,决定继续有效、废止还是修订。但是,这样的评估仍然停留在最基本的合法性的层面,并没有实现规范性文件实施后的成本效益分析的目的,规范性文件评估工作并没有在真正意义上开展起来。随着集中备案审查制度的建立,备案审查的内容已经不仅仅局限于合法性、适当性,甚至一些制定中的技术规范也成为审查的内容,规范性文件从合法性到技术规范的全盘评估制度应运而生。

3、促进法律顾问在政府法治建设中发挥作用

    普遍建立法律顾问制度是党的十八届三中全会确立的改革任务,是推进国家治理体系和治理能力现代化的重要举措。聘请法律顾问把好法律关,体现了法治社会法大于权的基本精神,能从源头上有效防止政府和部门违法的可能。规范性文件为了贯彻落实法律、法规和党中央国务院、自治区党委政府决策而制定,是行使行政管理职权的依据,是政府和部门重大行政决策的载体,规范性文件违法或者质量不高,严重影响政府公信力。规范性文件制定过程中法律顾问的参与,将有效提高规范性文件质量,有助于将党政机关工作严格纳入法治的轨道,为提高政府公信力和执行力创造了良好的法治环境。

 

 

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